（来源：新基建投融圈）

本期为大家分享《“三资三化”破局：万亿存量资产盘活的路径与实践》专题报告内容。

01

时代背景：“三资三化”——存量资产盘活的战略选择

据新华社公布数据显示，截至2024年末，全国国有企业（不含金融企业）资产总额401.7万亿元、国有资本权益109.4万亿元；国有金融企业资产总额487.9万亿元、国有金融资本权益33.9万亿元；行政事业性国有资产总额68.2万亿元，国有土地总面积52413万公顷，2024年水资源总量31123亿立方米。我国存量资产类型丰富、规模庞大，以基础设施领域为例，国家统计局数据显示，2024年全国基础设施投资累计超514374亿元，按8%的固定资本形成率计算，将形成约41149.92亿元以上的存量资产规模。

近年来，我国存量资产盘活工作多点开花，各级政府正从“资产持有者”向“资产运营者”转型，通过市场化手段深挖存量资产价值，为财政增收和高质量发展注入活力。其中，湖北“三资三化”改革影响深远。

当前，地方债务管理提质增效需求凸显、传统土地财政模式面临转型挑战，“三资三化”改革已成为激活国有资产潜能、推动经济转型的关键举措。

2023年湖南率先启动国有资产“三化”改革，2025年湖北推出国有“三资”“三化”专项改革方案，安徽、江西等省份紧随出台配套政策，形成全国性改革浪潮。

这一改革通过市场化手段将政府“沉睡家底”转化为“流动资本”，不仅为地方债务管理提供新路径，更推动财政模式从“土地依赖”向“资本驱动”转型，为高质量发展注入持久动能。

02

核心解码：“三资三化”的概念内涵与核心意义

“三资三化”是指以“国有资源资产化、国有资产证券化、国有资金杠杆化”为核心的国有“三资”（国有资源、国有资产、国有资金）管理改革，是湖北省推进大财政体系建设的关键举措，旨在通过“三变”（分散变集中、资源变资产、资产变资本）激活存量要素，为稳增长、防风险、保民生筑牢基础。

1.国有资源

将矿产、林业、水利、能源、土地、数据等六类国有资源，通过清查、确权、确值等程序，转化为可量化、可交易、可融资的资产，明确产权归属与价值，实现资源从“沉睡状态”向“经营状态”转变。例如，水资源通过经营权出让、“取水贷”等方式吸引社会资本参与，林业资源通过碳票交易、林权入股实现价值变现。

其核心意义体现在三方面：一是明晰产权与价值发现。大量国有资产长期处于“账实不符”或“价值模糊”状态，资产化通过专业评估和登记，明确“谁拥有什么、价值多少”，为后续流动和增值奠定基础；二是唤醒“沉睡”国资。闲置厂房、高速公路收费权等资产，经资产化处理后可通过租赁、转让、入股等方式引入社会资本，提升运营效率；三是支撑科学决策。资产化有助于建立国有资产负债表，实现对资产回报率、保值增值率的精准考核，倒逼管理机构从“管事”向“管资本”转变。

2.国有资产

对实物、股权、债权、特许经营权、未来收益权等五类国有资产，通过“用售租融”优化配置，借助REITs（不动产投资信托基金）、ABS（资产支持专项计划）、股权上市等金融工具，搭建“固化资产”到“流动资本”的转化桥梁，提前兑现未来收益。例如，产业园区租金收益权、交通设施收费权可打包发行证券产品，国有企业通过战略重组、整体上市优化资本布局。

其核心意义包括：一是实现资本流动与资金回收。基础设施等国有资产投资规模大、回收周期长，通过证券化工具可将未来收益提前变现，回收资金用于新投资建设，形成“投资-建设-盘活-再投资”良性循环；二是分散转移风险。将基础资产收益波动等风险从国有企业剥离，分散给不同风险偏好投资者，优化企业资产负债表，降低债务和经营风险；三是强化市场约束。资产证券化后需接受投资者、监管机构和评级机构监督，倒逼发行主体完善公司治理、规范财务管理、提升信息披露透明度，推动国有企业改革。

3.国有资金

盘活低效、闲置国有资金，通过零基预算改革、政府引导基金、“拨改投”等方式，以少量国有资金撬动更多社会资本，放大资金使用效能，聚焦科技成果转化、重大项目投资等重点领域。例如，通过风险补偿、融资担保引导金融机构加大对科技型企业、中小企业信贷支持，缓解融资难题。

其核心意义表现为：一是放大国有资本功能。在财政资源有限背景下，通过政府产业引导基金等杠杆化工具，引导社会资本流向重点扶持领域，实现“四两拨千斤”的乘数效应；二是优化资本布局与产业结构。推动国有资本从“管企业”向“管资本”转变，从直接经营项目转向市场化、专业化投资布局，助力国有资本退出传统过剩产能领域，投向战略性新兴产业；三是激发市场活力。国有资本与社会资本深度融合，既为社会资本提供投资渠道和信用背书，也引入市场化机制和管理经验，实现优势互补、风险共担、合作共赢。

03

政策护航：国家层面存量资产盘活政策体系与解读

1.国家层面核心政策

国务院办公厅《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号，2022年5月25日，以下简称“19号文”）：明确盘活存量资产重点方向、优化盘活方式、加大政策支持、规范回收资金使用、强化风险防控、健全组织保障。

国家发展改革委办公厅《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》(发改办投资〔2022〕561号，2022年7月1日)：要求建立协调机制和盘活台账，灵活运用多种盘活方式，推动项目落地，加快资金使用，强化政策支持，开展试点示范，加强宣传督促。

财政部《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号，2022年10月25日）：提出优化在用资产管理、推进资产共享共用、加强资产调剂、实施公物仓管理、开展资产出租处置、探索集中运营管理等举措。

2.国务院19号文解读

（1）明确“七种盘活方式”。推动基础设施领域REITs健康发展，规范推进PPP模式，积极开展产权规范交易，支持兼并重组等其他盘活方式，发挥国有资本投资运营公司功能作用，探索盘活存量与改扩建结合，挖掘闲置低效资产价值。其中，基础设施REITs涉及国有产权非公开协议转让的，按规定报同级国资监管机构批准；PPP模式聚焦具备长期稳定经营性收益的存量项目；产权交易依托产权交易所创新产品和方式。

（2）实施“三条核心要点”。引导规范回收资金使用，除规定用途外，重点用于项目建设形成优质资产，鼓励以资本金注入方式投入收益性项目，可适当用于“三保”支出及债务还本付息；精准支持新项目建设，优先投向综合交通、清洁能源基地、“一老一小”等重点领域及“十四五”规划102项重大工程；加强配套资金支持，中央预算内投资、地方政府专项债券对回收资金投入项目优先支持，鼓励金融机构提供市场化配套融资。

（3）呈现四个突出特点。一是促盘活与防风险同步发力，明确盘活领域、方式等要求的同时，强调严禁新增地方政府隐性债务、严防国有资产流失；二是核心目标为扩大有效投资，回收资金重点用于重点领域建设形成新投资，兼顾化债需求；三是坚持先行先试逐步铺开，聚焦重点领域、区域、企业开展试点示范；四是分类盘活提升运营水平，根据资产类型和成因灵活选择盘活方式，通过市场化手段提升资产利用效率。

04

标杆实践：“三资三化”改革典型案例参考

01

资源类案例

矿产资源领域，湖北联投集团盘活存量矿业权86宗；黄石三鑫公司整合矿权后新增金铜矿储量近千万吨；武汉江夏区、宜都市利用废弃矿坑改造文旅综合体。林业资源领域，崇阳县桂花林管局首创“五权”打包出让，单宗交易金额达2.5亿元；黄梅县五祖寺林场托管7万亩集体林打造“旅游＋康养＋研学”产业集群。

水资源领域，随州市、麻城市等依托水资源打造文旅发展新生态；嘉鱼县开发原水贷、取水贷产品激活水资源经营权；鄂北一期工程、“引清入宜”工程分别注入湖北水发集团、宜昌水务公司，实现水利资源价值变现。风光资源领域，当阳市盘活429处闲置屋顶资源谋划分布式光伏6万千瓦；大悟县利用10处闲置矿山布局光伏1万千瓦，实现生态与经济双重效益。

土地资源领域，武汉市引入潮流IP运营巴公房子、咸安坊等危旧建筑，打造旅游新地标，片区年营收从2亿元提升至10亿元以上；咸宁温泉谷、十堰东风44厂区等项目推动低效用地提质增效。数据资源领域，湖北港口集团开发多式联运运费贷数据产品，与20家金融机构建立合作；襄阳樊城区开发教育类公共数据产品，潜江建设小龙虾产业高质量数据集，恩施“AI游利川”服务推动商户订单量增长40％。

02

资产类案例

武汉东湖高新区作为全国首批国家级高新区，拥有光谷软件园、“互联网+”产业园区等优质资产，总建筑面积120万平方米，入驻企业1500余家，年租金收入3.2亿元，但存在资金沉淀问题。2024年，东湖高新区管委会梳理辖区产业园区资产，选取光谷软件园（45万平方米）、“互联网+”产业园区（30万平方米）形成52亿元资产包，归属国有平台公司武汉光谷联合股份有限公司。

该项目由中信证券作为管理人设立“中信证券－光谷产业园区REITs”专项计划，总规模15.75亿元，其中优先级14.175亿元、次级1.575亿元，2024年6月在上海证券交易所挂牌上市，募集资金用于偿还贷款、补充运营资金和新建项目，由武汉光谷联合股份有限公司负责运营管理。截至2025年9月，该REITs累计分红2.36亿元，年化收益率6.2%，为湖北省首单、全国首批科技园区REITs试点项目。后续，东湖高新区拟推出规模超10亿元的光谷生物城REITs，已进入发审流程，预计2026年初上市。

03

国有资金盘活案例

（1）重庆两江新区明月湖种子基金。该基金2024年设立，规模2亿元，为重庆首支政府引导型种子基金，聚焦智能网联新能源汽车、空天信息等产业，采用“5年投资+5年退出”风险容错机制支持早期硬科技项目。通过构建“种子基金+人才贷”配套政策体系，组建“1+4”全周期服务团队，依托IPO、并购等路径退出，精准培育早期科技成果转化项目，为区域制造业集群注入创新动能。

（2）湖北“科担联合贷”与“4222”风险共担机制。湖北省科技融资担保公司联合地方担保公司，针对轻资产科技型企业推出纯信用担保产品，采用“4222”风险分担模式（省再担保40%、担保机构20%、银行20%、地方政府20%）。例如，为鄂州精微视达（早期肿瘤诊疗企业）提供300万元纯信用担保，支持其研发设备采购与临床试验，有效降低融资成本。截至2025年，该机制已服务26.9万家小微企业，显著提升银行放贷意愿。

05

风险防控与长效机制：确保改革行稳致远

国有企业存量资产盘活过程中，需重点关注三类风险，通过系统性举措构建长效防控机制。

  1.核心风险类别

（1）政策与合规风险（重点关注）。主要包括地方政府隐性债务风险、国有资产流失风险、审批程序合规风险，此类风险对改革推进影响深远，需作为首要防控目标。

（2）产权与经营风险。涵盖产权不清晰风险、合同与交易风险，以及项目论证不充分带来的经营风险，直接影响资产盘活的可行性与效益。

（3）财务与估值风险。涉及资产估值定价风险、资产核算与现金流风险、融资成本与期限错配风险，关系到资金安全与资产价值实现。

  2.风险防控关键措施

（1）全区域统筹谋划。密切跟踪国家、省、市相关政策及金融机构支持举措，全面梳理存量资产状况，遴选具备盘活条件的项目，区分公益性、经营性项目精准策划盘活思路；建立工作专班，整合多部门力量，协调解决产业定位、权属登记、资金配套等突出问题；建立国有存量资产项目储备库，梳理不动产、经营权、林权等优质资产，摸清权属、负债等情况，形成“储备-成熟-盘活”的良性循环，严格按国家发改委台账模板填报信息。

（2）扎实开展摸底调查。明确调查目的为摸清资产现状、精准提出盘活思路，避免因历史情况掌握不足导致项目反复；采用实地走访、访谈、资料收集、分析研究等调查方法；明确领导小组统筹、各部门自查、咨询机构指导的职责分工，确保调查结果全面准确。

（3）科学选择盘活方式。结合摸底结果，根据项目性质、规模、收益水平等因素，综合运用REITs、资产证券化、PPP等多种盘活路径；充分借助咨询机构、律师事务所、资产评估单位等专业力量，开展方案设计、法律尽调、财务评估等工作；明确政府部门与资产承接单位职责，政府部门负责资产评估、程序推进、行政监管等工作，承接单位负责资金筹集、资产运营、收益实现等事宜。

北京明树数据科技有限公司，成立于2017年，是专注数据智能应用和数据资产管理的科技企业。公司连续获评国家高新技术企业、中关村高新技术企业、中关村瞪羚企业、北京市“专精特新”中小企业，具备国家数据管理能力成熟度（DCMM）资质，拥有投融资咨询专项甲级资信。融合大数据、人工智能与专家经验，践行“数据+软件+咨询”一体化创新模式，为上百家金融机构及大型企业提供包括数据交易、数据治理、数据应用、数据资产入表、数据资产融资和资产数字化上链等数据应用和运营服务。

01

专业咨询

明树数据深耕行业多年，提供从投融资规划、项目管理到数字化转型的全方位专家咨询服务。

投融资咨询

• 投融资规划

• 资金申报

• 特许经营（PPP新机制）

• 公共资源有偿使用

• 存量PPP管理

• 其他投融资模式

项目咨询

• 可行性研究

• 绩效评价

• 投资风险评估

• 社会稳定性评估

• 招标代理

数字化咨询

• 企业数字化转型

• 智慧城市/园区

收费公路咨询

• 投资前-交通量预测

• 运营前-定价机制研究

• 运营期-引流增收与拥堵治理

02

数据要素

覆盖数据全生命周期，挖掘数据价值，实现资产化变现。

数据治理

• 数据安全分级分类

• 数据质量管理

数据资产化

• 数据资源入表

• 数据资产融资

数据交易服务

• 明树云·标准化数据会员服务

• 定制化数据交易服务

• 数据运营/授权服务

• 数据供需对接平台

03

全栈软件

自主研发的业务系统与管理平台，驱动业务数智化升级。

数字政务

• 政府特许经营项目管理系统

• 发改委在线审批平台

• 住建厅项目绩效管理系统

• 财政厅专项债管理系统

项目管理

• 企业投资项目管理平台

• 全生命周期项目管理系统

• 资金管理平台

• 采购与市场运营管理系统

行业智慧管理

• 慈善公益智慧管理平台

• 智慧农业管理平台

• 交通智慧管理平台

04

AI智能体