2026年2月1日，《行政执法监督条例》正式施行，重点纠正以罚代管、违规异地执法、趋利性执法以及乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封等行为。

罚没收入是监测营商环境的重要指标。澎湃研究所自2023年起持续追踪长三角城市罚没收入变化。2026年，澎湃研究所收集了长三角41个市政府财政数据，发现该区域罚没收入动态呈现复杂图景：

• 2025年，江浙皖三省政府和14城超预算征收罚没收入。

• 2026年，长三角25城在决算基础上继续调高罚没收入预算。然而，受多种因素影响，长三角整体罚没规模得到控制，较去年决算下降7%。

• 从罚没收入持续增长的城市来看，传统税源乏力、新产业未成势、土地经济衰退、国资盘活承压及交通基建补贴等因素，导致多项重要税种增长困难；而老龄医疗、旧屋改造等民生支出刚性只增不减。在此背景下，罚没收入作为一般公共预算的重要补充项，其平衡财政的结构性功能愈发强劲。

长三角25城罚没预算上涨，但全域总量降低7%

中央和省政府带头缩减罚没收入预算。2026年罚没收入预算相比去年决算，中央预算280亿元，减少16.81%；安徽省本级预算1.6亿元， 减少58.22%；浙江省本级预算1.92亿元，减少20.33%；江苏省本级预算7亿元，减少10.03%。

注：上海不公布罚没收入。数据来源中央、省财政局，谢秋伊收集制表。

相比省政府，市政府压减预算更难。截至2026年5月9日，长三角41城中，有31个城市已完整公布罚没收入2026年预算和2025年决算，其中有25个城市罚没收入预算相对决算上调（占80.65%），有9个城市上涨10%以上（表2）。

这一上涨比例略高于前两年。2025年，长三角有33个城市公布预决算数据，其中有22个城市罚没收入预算相对决算上调（占66.6%）。2024年长三角有35个城市公布预决算数据，其中有23个城市罚没收入预算相对决算上调（占65.7%）。

注：上海、蚌埠不公开罚没收入数据，芜湖、阜阳、淮南、宣城、合肥、宿州、淮北、铜陵缺乏2025年决算数据。数据来源各城市财政局公开预算文件，由谢秋伊、季逸帆收集整理。

尽管有25城上调预算，但长三角全域罚没收入总预算规模基本做到与去年决算持平（表3）。三省罚没收入总量合计585.36亿元，比去年决算减少6.9%。其中，安徽减幅最大，全省较去年决算减少5.48%。

注：上海不公布罚没收入。数据来源中央、省财政局，谢秋伊收集制表。

全省数据等于省及以下各级政府预算之和。在多数市级政府上调预算的情况下，全省总量仍得到控制，可能有两个原因。一是跨级对冲，即省级（或市本级以下政府）下调预算的额度，弥补了多数市级政府上调的额度。二是同层级对冲，即部分城市下调预算的额度，弥补了另一部分城市上调的额度。

省政府超额执行预算，市政府预算执行不足

从同步公布的2025决算数据来看，省政府普遍超预算执行罚没收入（表4）。超额比例较多的是江苏省，2025年江苏省本级罚没收入决算为7.78亿元，超预算执行159.33%。2026年基于执行情况调整预算为7亿元，较2025年预算提高133.33%。整体来看，浙沪皖三省全省罚没收入决算超预算5.64%。

注：上海不公布罚没收入。数据来源中央、省财政局，谢秋伊收集制表。

城市超预算执行罚没收入的情况相对少见。长三角公布数据的31个城市中，有14个城市超额执行（占45.16%），其中有11个城市超额执行10%以上；有17个执行不及预期（即决算低于预算），有15个城市执行缺口10%以上（参见表5）。这体现出罚没收入的实际执法情况存在一定的不确定性，且不同城市间差异较大。

注：上海、蚌埠不公开罚没收入数据，芜湖、阜阳、淮南、宣城、合肥、宿州、淮北、铜陵缺乏2025年决算数据。数据来源各城市财政局公开预算文件，由谢秋伊、季逸帆收集整理。

高层政府罚没收入倾向于超额执行的一个可能解释是，高级别案件一般归口高级别政府，而高级别案件的涉案金额更大。罚没收入变动可分为两类：一是“一次性大案要案”或“财政归口变化”，易造成总量大幅波动；二是日常的“涉企罚款”“交通罚款”等常规处罚，造成总量长期缓慢上浮。财政报告写明的变动原因通常指向前者。由于省级归口案件的影响范围更广，一次性大案要案对高层级政府决算的冲击更为显著。

考虑到部分城市罚没收入执行率偏低（如嘉兴市本级仅完成预算的44.60%），若以2025年预算为基数，2026年罚没收入预算中39个有公开数据的城市有17个上涨（占43.59%）。相比之下，以2024年预算为基数，2025年有24个城市预算上涨（占61.53%）。

可见，以2025年决算为基础比以2025年预算为基础得到上涨的城市数量更多。主要原因是过半数城市预算执行不及预期（决算低于预算）。换言之，不少城市2026年预算虽高于2025年决算，但仍低于2025年预算。假设预算执行率不变，2026年罚没收入决算则低于2025年决算。

长三角哪些城市罚没收入“三连增”？

舆论压力之下，政府通常会尽力控制罚没收入账面涨幅。而如果罚没预算仍连年上涨，就要关注该市一般公共预算的收入结构是否另有隐情。尤其是对罚没强度（即罚没收入占税收收入）较高的城市（表6），一旦预算吃紧或其他收入项目萎缩，为维持收支平衡，罚没收入预算便“不得不”上调。

以此为思路，本文重点关注两类城市。一类是2025年超额执行预算且2026年预算继续攀升的城市，包括苏州、温州、宁波、舟山、绍兴、湖州、泰州、亳州。一类是2025年执行预算不及预期但2026年继续提高预算的城市，包括盐城、安庆、池州。这两类城市拉高罚没收入的主观意图相对明确（表7）。

统计发现，11个罚没收入连续增长的城市收支普遍紧平衡，其中7城收入刚好等于支出，苏州市出现支出缺口，而泰州和池州略有盈余（表8）。在收支紧平衡的情况下，如果部分收入项下降较多或部分支出项上升较多，罚没收入就需发挥平衡预算的功能。

这一情况在安庆市格外明显。2026年市直一般公共预算，安庆市税收收入减少28030万元，而非税收入刚好增加28030万元——非税收入预算增加完全弥补了税收收入的减少。税收收入最大的减少项是增值税减少1.05亿元，安庆市财政局说“主要是综合考虑我市经济发展形势，企业经营情况等因素预计”。非税收入最大增加项就是罚没收入，增加了3. 28亿元。这一年，安庆市的非税收入超过税收收入，罚没收入成为仅次于增值税的第二大税种。

再看其他罚没收入上涨城市（表8）预算结构变化，发现土地/房地产类、经济类收入下降，而民生类支出上升：

（1）非税收入最大减少项主要是：政府住房基金收入，主要反映住房公积金增值收益、公租房租金收入等；国有资源（资产）有偿使用收入，主要反映国有资产盘活情况；国有企业计划亏损补贴，主要反映国有企业运营情况。

（2）税收收入最大减少项和预算支出最大增加项主要是：契税，针对土地、房屋权属转移行为征收的一种财产税；城镇土地使用税，反映土地利用效率和土地市场情况；企业所得税，反映企业盈利能力；增值税，对商品、服务在流转过程中产生的增值额征税，反映整体经济活跃度。

（3）支出项中最大的增加项是；住房保障支出，反映政府用于保障性住房建设、租赁补贴、老旧小区改造等的投资；社会保障和就业支出，反映政府用于养老、低保、救助、就业等的财政投入；交通运输支出，反映交通基建、路网建设及运维保障投入；卫生健康支出，反映医疗卫生与公共卫生保障投入；农林水支出，反映农业农村林业水利建设投入

其中特别关注宁波的交通运输支出增加34.35亿元，主要用于“增加安排宁波交通投资集团资本金”和“增加安排轨道交通运营补助资金”。

注：①湖州账面支出最大增加项是节能环保支出增加 34249万元，主要是上级提前下达市本级补助资金较多，相应安排支出增加；亳州账面支出最大增加项是节能环保支出增加约15500万元，主要是省提前下达转移支付资金同比增加；其他支出增加10000万元，主要是根据上年执行中不可预见性支出较多的实际情况增加；盐城最大是预备费增加26500 万元，预备费是为了应对预算执行中难以预见的支出而设置的专项经费。上述支出不确定性和一次性较强，相应城市顺延记录第二、第三大支出变化项。②/表示2025年执行数据缺乏。

对于财政收支形势，各市财政局在预算报告中有所分析。

温州市财政局说：“部分重点税源行业增长放缓，有效需求不足，影响财政收入增长。从财政支出看，扩大内需、科技创新、保障民生等重点领域支出需求仍然较大，政府债务还本付息支出继续增加，财政收支矛盾仍然突出。”

宁波市财政局说：“外贸面临较大不确定性，国内供强需弱矛盾突出，物价持续低位运行。而财政支出在多领域呈现强刚性，稳就业、保民生、促消费、扩投资等重点领域支出需求仍然较大，政府债务付息支出快速增长，收支平衡压力进一步加大。”

湖州市财政局说：“实体经济负重承压，传统税源增长乏力，新兴产业还未积厚成势，财政收入增长面临不确定性。从财政支出看，刚性保障不断攀升， 稳就业、保民生、促消费、扩投资等资金支出需求较大，财政收支矛盾更为突出。”

泰州市财政局说：“当前财政工作还面临不少困难和挑战：一是财政收入持续增长压力较大。税收增量部分主要通过挖掘存量税源潜力的方式实现，难以持续，后期增长空间狭窄。二是基层‘三保’风险不容忽视。少数地区财力保障水平偏低，‘三保’支出压力较大，财政运行存在一定风险。三是债务管控任重道远。土地出让严峻形势给地方财力带来一定影响，导致全市政府性债务率小幅反弹。四是财政科学管理水平需要继续提升。财政资源和预算统筹力度有待加强，财政政策和资金的精准性、有效性需要进一步提高。”

安庆市财政局说：“房地产、土地市场持续低迷，基层‘三保’、债务还本付息等支出刚性不断增强，财政收支矛盾突出，预算平衡难度加大；预算绩效管理存在薄弱环节，一些部门、单位预算绩效管理主体责任落实不够到位。”

上述预算结构变化共同绘制了这样一种图景：收入方面，传统税源乏力、房地产和土地经济调整、国资盘活压力大等因素造成重要税项收入不足。支出方面，老龄医疗、三农建设、旧屋改造和城市轨道补贴等民生支出刚性只增不减。在此背景下，罚没收入作为一般公共预算的重要补充项，其平衡财政的结构性功能愈发强劲。

结语

中国正处于新旧动能转换期，旧动能的税基在萎缩，新动能还需耐心培育，再加上中央严控地方举债，城市财政紧平衡很可能会是一个长期状态。支出压力一大，地方上就很容易想通过提高罚没收入这类弹性较大的渠道来应急。

但解收支上的燃眉之急，不应伤及营商环境长远之本。对于确实属于违法犯罪产生的罚没，公众可以理解，也建议政府主动公示，避免舆论误解。

但对于把罚没收入当成系统性“补窟窿”的手段，对营商环境伤害是缓慢而持久的，不应过度消耗市场信任。一般公共预算的平衡，还是要靠深化预算制度改革、发展新经济来涵养税源，以发展提质、制度增效实现财政良性循环。

（实习生季逸帆对本文亦有贡献。）

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澎湃研究所研究员 谢秋伊