超大城市发展迈入存量提质新阶段，土地资源紧约束如何破局？上海给出了精准、系统、可复制的答案。记者日前从市规资局获悉，自2024年启动为期三年的产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动（211专项行动）以来，上海构建了土地全周期价值管理体系，为新质生产力培育、城市功能升级筑牢空间根基。

聚焦存量焕新

上海城市发展已转向以存量更新为主的高质量发展阶段。面对新增空间趋紧、布局零散、利用效能不高、承载能级偏弱等堵点，市委、市政府将产业用地盘活作为推动产业升级、园区集约、新质生产力培育的“先手棋与突破口”，锚定“上海2035”总规“一主五城多片区”产业空间格局，通过“六联动”举措（产业用地足量供应、211专项、基准地价、二级市场、土地续期、小散园区整治），牢牢守住“产业姓产、工业姓工”底线。

三年行动蹄疾步稳。2023试点筑基：完成全市728平方公里、4.85万幅产业用地“一张底图”，形成ABCD四类用地“一张清单”；2024体系成型：成立市级专班，推出政策工具箱1.0版，完成45平方公里低效处置；2025制度优化：工具箱升级2.0版，完成30平方公里处置，累计达80平方公里，向100平方公里总目标稳步迈进；2026收官发力：聚焦小散园区整治与空间整合，编制产业空间盘活指南，构建“集聚、盘活、退出”三类策略。

重塑用地逻辑

精准“画像”。打破“唯经济效益”传统，创新构建REG综合绩效评估体系，围绕亩产、效益、能耗、环境“论英雄”，为每块产业用地精准“画像”。按评估结果划分为四类清单：A类（鼓励支持）196平方公里、B类（保留提升）282平方公里、C类（观察整改）83平方公里、D类（整治退出）63平方公里，精准锁定近200平方公里低效空间，让处置有的放矢。

科学“控价”。“地楼房物”一体评估，大幅降低收储成本。全国首创“地楼房物”一体综合价值评估，将绩效、生态、安全等纳入考量，让估价回归合理区间。该体系已应用于12个区100个项目，郊区收储价降20%—30%、中心城降约50%，既保障权利人权益，又严控公共成本，实现保量与控价双平衡。

高效“盘活”。政策工具箱升级，12大类32小类精准施策。覆盖土地储备、城市更新、减量化、国企盘活等全场景，形成“一地块一方案”的精准处置模式，破解“办法不多”难题。

协同“作战”。15部门联动、市区街镇一体，形成攻坚合力，推动规资、产业、国资、生态等条块高效联动；创新国企存量“四个一批”与“储备、更新、保留、减量”联动模式，凝聚全域盘活合力。

空间效能提升

盘活规模创纪录，空间供给精准有力。三年累计完成80平方公里低效产业用地盘活，相当于近4个黄浦区面积。盘活土地精准赋能四大领域：30平方公里支撑产业发展，形成15幅200亩以上“大衣料子”，保障商业火箭、工业母机、光储智能制造等重大项目落地；近40平方公里服务上海东站、轨交19号线、沪渝蓉高铁等重大工程；15平方公里转化为商服、居住、公服用地，补齐15分钟社区生活圈短板；19平方公里减量复绿，拓展生态空间。

用地效能大提升，产业底盘更稳固。全市工业用地地均产值从2022年67.78亿元/平方公里升至2025年69.77亿元/平方公里；规划产业集聚区内参评用地占比从44%提至49%，产业集中度、承载力显著增强。

制度创新，示范效应持续释放。综合绩效评估纳入《上海市实施＜土地管理法＞办法》，价值评估纳入国土空间规划条例草案，制度效力全面升级；创新M0零类融合用地、Zm产业综合用地、点状供地等模式，张江651幅地块享功能混合便利，20余个项目落地；复兴岛打造过渡型创新产业集聚区，为全国提供制度样本；建成“找地选楼”供需平台，推出“规划资源服务包”，项目落地提速增效。

向存量要空间、以集约增效益、用创新促转型。上海“211专项行动”走出超大城市土地集约利用、产业高质量发展的特色路径，为新质生产力蓬勃发展、城市功能持续升级注入强劲动力。 本报记者 杨玉红