修法的重心不应局限于对“假合作社”的应对，而应回归立法的初心与现实，确立以发展成效为导向的治理思路。

《农民专业合作社法》实施十余年来，这一新型农业经营主体如雨后春笋般涌现，成为连接小农户与大市场的重要桥梁。如今，修法工作已提上日程。

笔者认为，修法的重心不应局限于对“假合作社”的应对，而应回归立法的初心与现实，确立以发展成效为导向的治理思路，这或许更能契合乡村振兴的时代要求。

合作社单独立法的缘由

要谈修法，必须先搞清楚当初为什么要立法。2006年《农民专业合作社法》出台，其核心意图绝非仅仅是为了增加一个市场主体类型，而是有着深刻的制度考量。

首先，是为了解决“户口”问题。在合作社法出台前，这类互助组织处于“地下”状态，签不了合同、贷不了款、打不了官司。法律的首要任务，就是赋予其“特别法人”地位，让它名正言顺地进入市场。

其次，是为了完善农村基本经营制度。在家庭承包经营的基础上，需要通过“统”的功能—即统一购销、统一技术、统一品牌，来弥补小农户分散经营的先天不足。

再次，也是最关键的一点，是为了保护农民这一弱势群体的权益。法律通过固化“民主管理、按交易额返还盈余、成员账户”三大原则，试图构建一道防火墙，防止资本对农民利益的侵蚀。

最后，它是国家支农政策的法定载体。财政资金、税收优惠、金融支持，需要一个规范的抓手，合作社便承载了这一使命。

可以说，立法者的初衷是美好的：既希望合作社像企业一样有活力，又希望它保留互助组织的温情，成为带动小农户发展的坚实纽带。

修法的必要性

回望过去十七年，这部法律交出了一份喜忧参半的答卷。

从“喜”的方面看，成效显著。合作社数量井喷式增长，从2007年的2.64万家发展到2024年的203.5万家。合作社终于有了“身份证”，能够独立参与市场竞争，注册商标、打造品牌。在许多地方，规范的合作社通过抱团发展，实现了“建一个组织、兴一项产业、富一方百姓”的目标。

从“忧”的方面看，偏差也不容忽视。现实中，大量“空壳社”“挂牌社”应运而生，它们并无实际经营活动，只为套取国家补贴或完成政绩考核。

更值得警惕的是“异化”现象：许多由大户或企业领办的合作社，变成了“一个人的合作社”。大股东掌握绝对话语权，按股分红取代了按交易额返利，普通农户沦为“看客”。这种“形似而神不至”的公司化倾向，使得合作社偏离了立法设定的轨道。

此外，融资难、用地难、人才缺等老问题依然普遍存在，法律的刚性约束在一些地方流于形式。

最新统计数据则揭示了另一重隐忧。《中国农村合作经济统计年报》显示，2019年～2024年，全国农民专业合作社成员总数从6682.8万人降至5576.5万人，累计降幅达16.6%；单社平均成员规模由34.5人缩减至27.4人，降幅超过20%。

这一变化固然反映了近年来各地清理空壳社、清退虚假挂名成员的积极成效，但也警示我们：在剔除水分之后，合作社真实的带动能力仍然偏弱。在扎实推进共同富裕的背景下，如何让合作社从量的缩减转向质的提升，真正成为吸纳农户、凝聚力量的组织载体，是修法必须回应的时代课题。

莫让“真假”和“规范”束缚了手脚

面对种种乱象，有人主张修法应重拳出击，严打“假合作社”。但在笔者看来，我们首先要明确：合作社与企业到底有何不同？如果混淆了这一点，修法就容易走入歧途。

合作社的制度内核，笔者认为应当包含三个不可或缺的要素。

一是民主管理的底色。不同于公司的“资本多数决”，合作社奉行“成员地位平等，实行一人一票”。

二是按交易额（惠顾额）返还的盈余分配机制。这是合作社“弱者互助”性质的体现，成员收益主要源于与合作社的交易量，而非单纯的资本投入。现行法律规定的“按交易量返还比例不得低于60%”，正是这一内核的法律固化。

三是成员出资的互益性。成员出资不是为了追求资本收益最大化，而是为了获得合作社的服务。如果成员不出资，不仅会造成“搭便车”的问题，更有可能出现多数人对少数人俘获的问题。

这三个要素构成了合作社区别于现代企业的“质的规定性”。修法必须坚守这一底线，明确合作社作为一种“特殊法人”，其存在的价值不在于创造了多少利润，而在于为成员提供了多少服务。只有明确了这一点，我们才能理解为什么不能用评判公司的标准去评判合作社，也才能从根本上避免将其办成“二公司”。

既然明确了内核，我们再回到“真假合作社”的争论上。现实中，大量行政资源消耗在对“真假”的甄别上，但这种做法往往事倍功半。

首先，“真”与“假”的界限在实践中往往是模糊的。一个由能人领办、暂时由能人掌控的合作社，如果它能带动周边农户销售农产品，算不算真？一个由于市场变化暂时停止运营的合作社，是不是就该被定性为假？其次，过度强调打假，容易引发监管的懒政思维——与其费力培育，不如直接取缔，这不利于新生事物的成长。

因此，笔者认为，修法应淡化“真假合作社”的概念。合作社的发展是一个动态演进的过程，从松散联合到紧密联结，从不规范到规范，需要时间和环境的滋养。我们不应指望所有合作社在成立之初就完美符合教科书式的定义，或者我们自己对“合作社”的定义。在一次学术会议上，一个国家级示范合作社理事长说，按照现行《农民专业合作社法》，合作社也无法实现法律的所有要求。即便作为全国标杆合作社，自身运营模式也难以完全契合现行法律条文要求，日常经营始终谨小慎微，时刻担忧触碰合规红线。

因此，与其耗费大量精力去甄别“真伪”和“规范”，不如将目光投向更为本质的问题：这个组织是否促进了社员增收？是否推动了农业技术进步？是否为农村共同富裕作出了贡献？

基于此，本次修法的一个核心转向应当是：从“惩罚性的规范”转向“激励性的引导”。法律不应仅仅是冷冰冰的戒尺，更应是温暖的风向标。

我们要鼓励优秀的合作社脱颖而出。对于那些实实在在做服务的合作社，应当在财政项目、税收优惠、金融信贷、用地用电等方面给予实实在在的支持。这种支持不应是“撒胡椒面”，而应与绩效挂钩。例如，可以将“带动农户数量”“小农户交易量占比”“成员增收幅度”等指标作为评定扶持力度的依据。当一个合作社能够切实帮助农民赚钱，哪怕它在形式上还存在某些不完善之处，法律也应当给予包容和鼓励。

同时，修法还应赋予合作社更大的章程自治空间。在守住“民主管理、惠顾返还、成员出资”三条底线的前提下，允许合作社根据自身产业特点、成员结构和发展阶段，自主约定出资方式、盈余分配细则及成员权利义务。这种弹性化的制度设计，比僵化的“一刀切”规定更符合市场经济规律。

总而言之，农民专业合作社的修法，是一项关乎亿万农民切身利益的系统工程。回顾立法初衷，我们看到了制度设计的良苦用心；审视实施现状，我们发现了理想与现实的落差。我们期待新的法律能够超越真伪的表象之争，牢牢把握住合作社的制度内核，确立起以“促农增收、服务三农”为核心的价值导向。少一点对形式的苛责，多一点对实质的关怀；少一点惩罚性的限制，多一点激励性的赋能。唯有如此，才能让合作社这一制度真正活起来、火起来，成为推动乡村全面振兴的强劲引擎。

（作者系安徽农业大学安徽农业现代化研究院副院长、教授）