国务院此前印发的《城市更新“十五五”规划》，为我国首部国家级城市更新专项规划，该《规划》明确了未来5年城市更新的时间表、任务书和路线图。

城市更新资金需求巨大、投资周期漫长，“钱从哪来”始终是各方关注的焦点问题。《规划》明确提出构建可持续的城市建设运营投融资体系，包括完善财政支持政策、优化金融支持措施、吸引社会资本参与，汇聚多方资源打造扎实资金底座。

财政引导

财政资金在城市更新投资版图中扮演关键角色，《规划》对中央预算内投资、中央财政支持实施城市更新行动、地方政府专项债券、地方财政投入等支持政策作出了部署。财政部经济建设司司长郭方明介绍，“十五五”期间，中央财政将保持较大支持力度，不断优化政策设计，提高资金使用效益。

财政部、国家发展改革委等部门统筹各类资金渠道，支持城市更新重点任务。去年设立的中央预算内投资城市更新专项，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等项目建设，推动改善居民居住条件，完善公共服务设施。在“两重”建设中，通过超长期特别国债支持燃气、排水、供水、供热等城市地下管网建设改造，为城市安全运行和高质量发展提供有力支撑。

自2024年起，中央财政创新方式方法，支持部分城市开展城市更新示范工作，按区域和城市情况给予定额补助。3年来，累计支持北京、沈阳、乌鲁木齐等50个入围城市先行先试，推进城市重点样板项目和机制建设，并引导地方注重资金统筹使用和错位安排、投资和消费相结合、“投资于物”和“投资于人”相结合。同时，对支持实施城市更新行动补助资金开展绩效评价，强化绩效管理和债务约束。郭方明介绍，“十五五”期间，这50个城市将按照实施方案确定的工作目标，探索城市更新可复制、可推广的机制。财政部将会同住建部加大指导力度，及时总结经验适时推广，进一步研究完善政策措施。

《规划》部署注重调动地方财政积极性，允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设，支持用作项目资本金；地方政府加大财政投入，在确保完成国家任务的前提下，推进相关资金整合和统筹使用。中央财经大学财税学院教授白彦锋说：“各地要因地制宜多方面调动积极性，也要强化预算和债务约束，量力而行、尽力而为、循序渐进、良性发展，实现经济效益与社会效益的良性统筹。”

金融支持

在金融支持方面，《规划》提出，发挥各类金融机构作用，引导金融机构按照市场化、法治化原则，在业务范围内为城市更新项目提供金融服务，不得新增地方政府隐性债务；对风险可控、商业可持续、符合条件的项目，允许采用综合开发、银团贷款等市场化模式给予支持；探索金融支持城镇老旧住房自主更新、原拆原建的有效举措。

中国邮政储蓄银行研究员娄飞鹏说，金融机构要紧扣《规划》重点任务与重大工程，聚焦民生类、绿色低碳类、产业类项目精准布局信贷投向。

国家开发银行是支持城市基础设施建设的主力银行，2025年共向城市更新领域发放贷款7863亿元。国开行设立城市更新专项贷款，建立健全配套信贷政策和制度体系，因地制宜开展城市更新业务。比如，在江苏苏州，以“国开新型政策性金融工具+配套贷款”的投贷联动模式，以及固定资产支持贷款等多元化金融产品，合规高效提供金融服务。

商业银行积极参与城市更新项目，通过丰富的产品矩阵和灵活的业务场景精准匹配资金需求。中国工商银行武汉分行推出固定资产贷款、片区开发贷款等18类贷款产品，系统支持城市更新全周期多元化融资需求。

娄飞鹏认为，未来应不断提升城市更新金融服务的专业化、数字化、精细化水平，从单一融资向“融资+融智”的综合服务转变。

社会参与

为城市更新提供长期稳定的资金支持，既要整合政府财政、金融监管、发改、规划等资源，又要调动社会参与、激发市场活力。《规划》提出，积极吸引社会资本参与，按照谁受益、谁出资原则，充分发挥市场机制作用，构建政府、市场、居民资金合理共担机制；规范实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营；稳慎推进公用事业价格改革。

“单一政府支持难以满足城市更新的资金需求，要注重发挥市场机制作用，以合理的财政作用机制引导金融机构、社会资本参与。”辽宁大学地方财政研究院院长王振宇说。

从社会资本参与的投融资工具来看，《规划》提出，推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等；支持符合条件的城市更新企业发行公司债券、中期票据等。国家发展改革委固定资产投资司负责人关鹏表示，在创新投融资机制方面，将支持各地因地制宜通过多种方式加大存量资产盘活力度，推动丰富金融产品和服务供给，鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营。对投融资模式创新性强、有较好示范性的项目，中央投资将予以适当引导支持。（经济日报记者 尚 咲）