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建立可再生能源消费最低比重目标制度，完善消纳责任权重制度，助力可再生能源高质量发展

6月22日，国家发展改革委、国家能源局印发《可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重制度实施办法》（国家发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部令第42号，以下简称《办法》）。《办法》的发布是贯彻落实《中华人民共和国能源法》的重要举措，对于推动可再生能源高质量发展、促进新型能源体系建设、助力实现碳达峰碳中和战略目标，具有重要意义。

一、现阶段研究编制《办法》，十分必要且恰逢其时

（一）能源法要求组织实施可再生能源在能源消费中的最低比重目标

《中华人民共和国能源法》第二十三条明确要求：“国务院能源主管部门会同国务院有关部门制定并分解实施可再生能源在能源消费中的最低比重目标”，“国家完善可再生能源电力消纳保障机制。相关供电企业、售电企业以及电力用户（含使用自备电厂供电的企业）等应当按照国家有关规定，承担消纳可再生能源发电量的责任”。《办法》中明确提出建立可再生能源消费最低比重目标制度，并对可再生能源电力消纳责任权重制度进行完善，这是贯彻落实能源法相关要求的具体措施。

（二）研究编制《办法》是落实国家能源低碳转型目标的重要抓手

2025年9月24日，我国宣布了新一轮国家自主贡献目标，明确提出非化石能源消费占能源消费总量的比重到2035年达到30%以上，充分彰显了我国积极应对气候变化的大国责任担当。推动可再生能源高质量发展是实现非化石能源消费占比目标的重要支撑。2025年全国非化石能源消费占比达到21.7%，其中可再生能源贡献占到非化石能源消费总量的八成以上。

2026年是“十五五”开局之年，当前我国可再生能源正处于破解外部约束、稳固内生动力、创新发展模式的关键阶段，亟须通过持续的政策顶层设计进行支持和引导。在此背景下，系统研究总结消纳责任权重制度的成功经验，并结合可再生能源发展新形势研究制定《办法》，既是健全完善现有制度体系的内在要求，也是促进可再生能源更大规模、更高质量发展的现实需要。

（三）研究编制《办法》是应对可再生能源发展新形势新要求的具体举措

一方面，可再生能源消纳面临较大压力，风光资源富集的“三北”地区消纳空间有限，需要通过分地区、差异化设置权重指标引导可再生能源进一步在全国范围内消纳，形成全国统筹、优化配置的消纳新格局。另一方面，受新能源出力随机性、波动性、间歇性影响，其在电力市场交易中议价能力较弱，承担更多价格波动和收益风险，部分企业出现“增发不增收”“增收不增利”的情况。需要通过科学合理的中长期权重指标向市场传递清晰的发展预期，引导投资合理布局。同时，推动实现“双碳”目标是一项系统工程，既需要全社会广泛参与可再生能源消费，也需要引导能源消费量较大的重点用能行业发挥其“领头羊”作用，通过“全面+重点”的点面结合方式更好促进可再生能源消费，推动能源消费革命和低碳转型发展。

二、消费最低比重和消纳责任权重，两条主线并驾齐驱

可再生能源消费和消纳是助推实现国家可再生能源在能源消费中最低比重目标的“双引擎”。其中，可再生能源消费主要通过能源用户实现，是消纳的目标；可再生能源消纳主要通过电力系统实现物理电量消纳，是消费的基础。《办法》通过设立重点用能行业的可再生能源消费最低比重目标和省级行政区域的可再生能源电力消纳责任权重，双轮驱动推进目标实现。

（一）消费最低比重目标旨在引导能源用户消费可再生能源

2024年国务院能源主管部门提出设立重点用能行业“绿色电力消费比例”，要求重点用能行业相关企业承担可再生能源消费责任，至2025年已将电解铝行业纳入考核范围，将钢铁、水泥、多晶硅行业以及国家枢纽节点新建数据中心等纳入监测范围。《办法》进一步明确指出，可再生能源消费最低比重是指国家规定能源用户消费的可再生能源在其总能源消费中应达到的最低比重，国务院能源主管部门会同有关部门，对重点用能行业设定可再生能源消费最低比重目标和过渡期限并进行考核，具体分为电力和非电两类，分别使用考核年生产电量对应绿证和热量进行核算。同时，考虑到非电利用核算体系正在逐步完善，《办法》明确统筹非电利用行业发展和统计核算体系建设情况，适时对非电消费最低比重目标进行考核。

《办法》对重点用能行业提出可再生能源消费最低比重目标，具有代表引领性和衔接拓展性。一方面重点用能行业用电基数大、覆盖范围广、涉及产业链多，对其设置消费最低比重目标，能够有效带动全社会的可再生能源消费，促进能源低碳转型。另一方面，重点用能行业不仅是能源消费大户，也是碳排放的主要来源，对其设置相关指标也便于后续与节能降碳等相关政策做好衔接。

（二）消纳责任权重目标重在引导可再生能源物理电量消纳

2019年国家印发《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（发改能源〔2019〕807号），正式建立可再生能源电力消纳责任权重制度。制度实施以来，在支撑全国可再生能源跨越式发展、提升可再生能源消纳利用水平、推动实现非化石能源消费占比目标等方面发挥了显著作用。近年来，受新能源发展快、调节能力建设短期内难以跟上等影响，“三北”地区部分新能源渗透率较高省区的消纳形势较为严峻，迫切需要通过消纳责任权重制度进一步引导“三北”地区新能源在全国范围内消纳，推动全国新能源利用率保持在合理水平。

《办法》明确对省级行政区域设置可再生能源电力消纳责任权重，并通过各地实际消纳的物理电量进行核算，旨在压实各地区可再生能源发展和消纳的责任，引导各省科学规划、系统施策。同时，《办法》还规定设立分区域权重增长机制，加强中长期权重引导，一方面有助于推动跨省跨区输电通道建设与高效利用，促进可再生能源在更大范围内优化配置；另一方面有助于优化本地区可再生能源中长期发展规划，加快配套电网和调峰能力建设，提升本地消纳能力。

三、强化考核奖惩和过程监测监管，更好助力政策实施

《中华人民共和国能源法》第二十三条明确要求：“国务院能源主管部门会同国务院有关部门对可再生能源在能源消费中的最低比重目标以及可再生能源电力消纳责任的实施情况进行监测、考核”。按此要求，《办法》中提出进一步加强考核奖惩和过程监测监管的相关措施。

（一）加强考核奖惩措施，督促各方落实指标要求

加强考核惩戒措施。一方面，《办法》提出未完成可再生能源消费最低比重目标的重点用能行业相关企业，应在指标公布三个月内通过绿证交易或其他市场化交易方式补充完成，逾期仍未完成的将予以约谈或通报，并依法依规纳入信用记录。另一方面，《办法》明确未完成可再生能源电力消纳责任权重的地区，在指标公布后三个月内可通过购买考核年生产电量对应绿证补充完成，逾期仍未完成的将视情予以约谈或通报，并将未完成的指标转移至下一年度。

增加奖励措施。《办法》明确，对于可再生能源消费最低比重目标完成情况突出的重点用能行业相关企业、可再生能源电力消纳责任权重指标完成情况突出的省（自治区、直辖市），由国务院能源主管部门会同有关部门进行通报表扬，优先给予相关政策支持。

（二）强化过程监测监管，及时跟踪掌握实施情况

《办法》明确，由国务院能源主管部门会同有关部门，委托第三方机构对重点用能行业可再生能源消费最低比重目标和省级行政区域可再生能源电力消纳责任权重的实施情况按季度开展监测。《办法》旨在通过加强季度监测工作，及时督促并指导未完成指标的地区及重点用能行业相关企业加快推进有关工作，确保政策有效落实。同时，《办法》明确提出国家能源局派出机构加强对监管区域内完成情况的监管，对监管过程中出现的重大问题及时报告，为政策更好实施提供支撑。

（电力规划设计总院党委常委、副院长 刘国斌）