近日，德国、荷兰、奥地利、丹麦和希腊五国在哥本哈根举行会谈，力推在欧洲境外设立“遣返中心”，与非洲第三国合作，将一部分寻求庇护遭拒又暂时无法返回母国的移民安置在当地，并计划2027年开始实施这一方案。

这一方案的提出，正值德国东部萨安州议会选举中极右翼选择党得票率高达43.8%之际。选择党的强势崛起与其强烈的反移民立场密切相关，也对德、荷等国采取更为强硬的遣返政策形成了直接的政治推力。然而，这种将移民矛盾“外包”给非洲的举措，不仅面临人权与管理的重重疑问，更暴露了欧洲在理想与现实之间日益撕裂的治理困境。

十年前，欧洲陷入难民危机。时任德国总理默克尔推行人道主义救助政策，接纳了大量来自叙利亚及中东国家的战争难民。近年来，随着俄乌冲突持续发酵，欧洲社会面临系统性危机。难民移民问题往往成为极右翼政党攻击政府的核心标靶，社会治理压力巨大。在内外交困的政治生态高压下，欧盟及其主要成员国政府被迫采取一系列措施，改变原有的移民政策。

从欧盟层面看，2026年6月正式实施的新版《移民与庇护公约》，可谓对旧版《都柏林公约》的一个制度重构。它有几个新特点：一是严打非法移民，强化欧洲边境管控。旧版公约对边境管控不严，“前线国家”（如意大利、西班牙及希腊）承担了主要的难民安置压力。新版则从边境管控开始对非法移民严防死守。例如，今年7月西班牙位于北非的飞地休达曾涌入5万非法移民。二是构建行之有效的难民移民甄别机制，针对来自庇护认可率低于 20%的国家或存在安全风险的人员，要求在最长 12周内完成审理、上诉和遣返的全流程。该庇护的难民快速庇护，该遣返的移民加快遣返。三是接纳安置难民不再按旧版公约强制分摊名额，而是采取成员国责任分担原则，并激活“年度团结池”（Solidarity Pool）机制。这种责任分担可使成员国通过“团结池”灵活选择，有钱出钱，有力出力。四是新版公约对合法移民适度开放，给各成员国引进高技术人才及医护等紧缺行业劳工提供一个选择平台。

再从成员国层面看，即便有了新版庇护公约，大部分成员国仍然面临移民问题带来的巨大压力。在欧洲极右翼政党反移民主张以及难民危机的双重作用下，德国、荷兰及希腊等五国才做出了加快非法移民强制遣返的决定。依据欧盟相关法规，欧盟内部遣返决定互相承认，意味着这五个国家的遣返政策能够成为欧盟其他成员国处理移民的政策参照。

难民移民问题是困扰当今欧洲各国的一个深层次社会难题，它的存在及日益显性化折射出欧洲治理的困境和矛盾。在难民危机面前，欧盟一贯高调的人道救助和人权问题的确成了一道难题。不救助、不安置难民，违背欧洲秉持的传统人权立场；救助安置又面临诸多现实困境。

至于德国、丹麦等“甩包袱”的遣返政策考量，也存在不少疑问：移民在非洲乌干达或卢旺达这几个安置国家能待多久？谁负责管理？出现骚乱及人权问题，谁又来背锅？

看来，欧盟移民政策在2026年秋将迎来真正的大考，从“边境管控”走向“离岸外包”，这种把欧洲社会矛盾转移到外部非洲的做法能否持久有效，还是一个充满不确定性的问题。（作者是中国社会科学院欧洲研究所研究员）