下好协调发展全国“一盘棋”，离不开财政资金在区域间统筹调配，转移支付是重要抓手。“十五五”规划纲要将“健全现代财政制度”作为“健全宏观经济治理体系”的一项重要内容，并明确“完善财政转移支付体系，优化财政转移支付结构”的主要任务。今年政府工作报告进一步提出，中央财政增加对地方财力性转移支付规模，开展整合统筹使用转移支付资金试点，增强地方自主财力和统筹能力。

什么是财力性转移支付，为什么要开展整合统筹使用转移支付资金试点？这对地方政府来说意味着什么，又将如何影响民生服务？

扩大地方政府的财政自主权

中央财政转移支付是指中央政府对地方政府无偿拨付的资金，主要用于解决地区财政不平衡问题，是政府实现调控目标的重要政策工具。通常，转移支付分为两大类：一类是专项转移支付，可通俗理解为“指定用途的钱”。另一类则是今年重点强调的财力性转移支付，也称一般性转移支付，这笔钱由中央拨付给相关省份后，再由省分配到市县，不指定具体项目，仅明确用于弥补地方财力缺口、保障正常运转，具体使用方式可由地方根据实际情况，在规定范围内自主统筹确定。

财政资金专款专用有利于保障重点任务落实、规范资金使用方向，但过于刚性的用途限制有时也会让地方政府陷入尴尬境地——“钱袋子”里明明有结余，但就是用不了。比如有1000万元环保专款和1000万元水利专款，水利项目暂时无需投入，环保项目却又急需2000万元。由于资金用途被严格限制，地方政府无法将水利专款调剂至环保领域，最终形成结构性资金浪费。

明确提出扩大财力性转移支付规模，就意味着在中央拨付给地方的财政“大蛋糕”中，非指定用途、可自主统筹的资金占比将进一步提升。这是扩大地方财政自主权的重要路径。

同时，针对那些由于条条框框限制无法动起来的钱，也要想办法盘活。开展整合统筹使用转移支付资金试点，将进一步扩大地方资金管理权限，增加地方自主财力：只要聚焦民生保障、经济发展等重点领域，试点地区可对各类分散化、碎片化的财政资金进行归并整合，有效盘活长期沉淀闲置的存量资金，让沉睡的“死钱”转变为地方可灵活调配、高效利用的“活钱”。

三大现实需求推动改革

——地方财政收支压力凸显。近年来，受房地产市场深度调整、土地出让收入持续下滑、减税降费政策延续等多重因素叠加影响，一些地方政府的收支压力显著加大，“钱袋子”愈发吃紧，部分基层财政甚至出现了“三保”吃力的状况。在此背景下，中央若不及时调整转移支付结构、增强地方自主财力，基层政府正常运转可能受影响，民生保障服务质量也可能打折扣。

——财政支出向“投资于人”战略转向。近年来我国财政支出结构持续优化，从过去以基础设施建设为重心，向更加注重“投资于人”转变。这一变化背后，是财政资金使用逻辑的升级：过去，修路架桥等基础设施建设是“看得见的政绩”；如今，投入资金助力人的全面发展，有利于培育出可持续的发展红利。而“投资于人”恰恰需要地方政府具备更强的统筹能力，因为不同地区群众的需求呈现多元且个性化的特征。比如上海与安徽的养老需求差异明显，中央统一规定的“专款专用”模式，难以精准匹配各地实际需求。

——推进财税体制改革。事实上，扩大财力性转移支付规模及占比，核心是为了增强地方自主财力和统筹能力，减少对地方政府的过度限制，切实解决地方财政困难。这背后，是央地财政关系这一长期待解的重大课题：如何科学合理地划分中央与地方的事权，如何公平高效地分配财政资金？开展转移支付资金整合统筹试点，相当于在转移支付领域“摸着石头过河”，通过试点积累经验，为后续更系统、更深入的财税体制改革奠定基础。

输血、活血、造血

新政策呈现出“短期输血、中期活血、长期造血”的递进效应，既解地方当下之困，又谋长远发展之局，全方位为地方发展赋能。

短期看，“输血”赋能，直接增加地方可支配财力。根据财政部预算草案报告，2026年中央对地方转移支付总规模达10.4万亿元，同比增长2.2%，创历史新高，且连续4年超过10万亿元。其中，均衡性转移支付安排2.8万亿元、增长3.7%，县级基本财力保障机制奖补资金安排4895亿元、增长2.1%。这些资金均属于财力性转移支付，不设用途限制，实打实拨付到地方。对于财政困难的县乡地区而言，这笔资金无疑是“及时雨”，能够有效缓解工资发放、低保补助、日常运转等方面的资金压力，保障基层工作有序开展。

中期看，“活血”提效，打破财政资金“碎片化”格局。推进整合统筹使用转移支付资金试点，允许地方将各类专项资金统筹整合，根据实际需求灵活安排，有助于真正实现“钱随事走”。这不仅能大幅提高财政资金使用效率，还能降低基层为争取各类专项资金所产生的行政成本，让基层干部把更多精力投入实际工作。

长期看，“造血”激励，激发地方主动发展经济。值得注意的是，2026年中央财政继续安排500亿元促进高质量发展激励资金，明确“鼓励地方主动发展经济、做大收入‘蛋糕’”。这一举措传递出清晰信号：中央的转移支付并非“养懒汉”，而是在保障地方基本运转的基础上，激励地方主动培育税源、优化营商环境、发展特色产业，实现财政收入的良性循环增长。

系列政策导向明确：国家不仅要通过“真金白银”给地方财政“补血”，更要通过“机制松绑”给地方发展赋能。对地方政府而言，这既是缓解财政压力的“甘露”，也是考验其统筹施策、科学理财能力的“考卷”；对于普通百姓而言，这意味着未来地方政府将拥有更大财权，能够更快速、更精准地回应群众的急难愁盼，让民生保障更有温度、更具力度。

（杨青系上海财经大学财税投资学院副教授、博士生导师；高祎聪系上海财经大学财税投资学院博士生；许庆系上海财经大学公共管理学院教授、博士生导师）

来源：《半月谈》2026年第9期

作者: 杨青 高祎聪 许庆