城乡融合发展是新型城镇化的主要内涵，区域协调机制则是实现城乡融合发展的制度保证。健全城乡融合的区域协调机制，可以冲破行政壁垒，改善资源调配，促使要素自由流动，推进城乡互利共赢的格局。

城乡融合区域协调的现实困境

1.行政分割制约统筹发展

现行行政区划体制下，城市和乡村分别归属于不同的层级政府进行管辖，规划编制各自为政、政策执行条块分割的现象比较普遍。城市发展规划一般都以城区为界限，对周边乡村地区考虑不够，造成城乡空间布局缺少整体性。公共服务资源配置以行政区划为单位，跨区域共建共享机制尚未建立，相邻地区不能形成功能互补。部门职能交叉重叠和协调不畅并存，涉及城乡融合的事项需多部门会商，进而影响决策效率。

2.利益格局阻碍要素流动

城乡之间、区域之间存在的利益差别构成要素自由流动的深层障碍。土地增值收益分配制度不合理，农村集体经济组织、农民不能够公平分享土地开发带来的收益，抑制了土地资源的合理配置。地方政府之间存在招商引资的竞争，税收分成、财政转移支付制度还不完善，跨区域产业合作利益协调难度大。户籍制度改革推进不均衡，附着于户籍之上的公共服务权益差异大，人口城镇化与人的城镇化不同步。

3.协调平台功能发挥有限

现有的区域协调机构多为议事协调性质，缺乏实质性决策权与执行权。联席会议制度运行不规范，会议成果缺少刚性约束，协调事项议而不决或者决而不行。区域合作协议约束力不强，履约监督机制缺失，合作承诺难以落实。信息共享平台建设滞后，城乡规划、土地利用、产业布局等数据分散在各个部门之间，缺乏有效信息支撑，难以做出科学协调决策。

区域协调机制的构建框架

1.规划统筹机制

以国土空间规划体系为依托，构建城乡一体化的规划编制和实施机制。打破城乡规划分治的局面，统筹城镇和乡村的空间布局、功能定位、设施配套，实现城乡规划全覆盖、有机衔接。建立跨行政区的规划协调制度，就毗邻地区用地安排、交通衔接、生态保护等事宜展开协调。健全规划实施监督评估机制，定期评价城乡融合发展成果，据此对规划方案予以调整改进。

2.要素配置机制

建立城乡统一的要素市场，让推动土地、劳动力、资本等生产要素在城乡之间自由流动。深化农村土地制度改革，建立城乡统一建设用地市场，完善土地增值收益分配机制。推进户籍制度改革，剥离户籍上附着的差别化福利，保障农业转移人口平等享受城镇基本公共服务。创新农村金融服务，拓宽农村资产抵押范围，引导城市资本有序下乡、投资兴业。

3.利益共享机制

建立健全区域协调发展的成本共担、利益共享制度，调动各方参与协调的积极性。完善跨区域产业合作税收分成办法，探索产业转移和承接地利益分享机制。健全生态保护补偿制度，对承担生态涵养功能的地区进行补偿。构建区域公共服务共建共享机制，促进优质教育、医疗资源在区域之间配置，推进基本公共服务均等化。

区域协调机制的运行保障

1.组织领导保障

为使城乡融合发展战略顺利推进，必须建立强有力的组织保障体系。省级应设立城乡融合发展领导小组，并赋予其对跨市县重大事项的决策统筹权与执行监督权。要健全督查问责制度，对重要事项实行清单式管理、全过程跟踪，明确责任人和完成时限，确保各项决策部署落到实处，从而形成权责清晰、运转高效的组织保障体系。

2.制度规范保障

健全的制度规范体系，是实现区域协调发展的根本保障。现阶段要建立健全法规政策体系，特别是制定区域协调发展条例，对参与协调的各方主体、具体事项、执行程序、责任边界做出清晰界定。强化区域间合作协议的法律效力与执行约束力，建立相配套的政绩考核制度，将协调成果纳入地方政绩考核之中，形成有效的激励与约束双向导向机制。

3.技术平台保障

现代信息技术是提高区域协同治理效能的重要支撑。应建立统一的城乡融合数据平台，全面汇集规划、土地、人口、产业等各类基础信息，消除“数据孤岛”，促进跨部门、跨层级的信息共享与业务协同。在此基础上开发智能决策支持系统，依托大数据分析为重大事项提供科学依据以及方案模拟。同时，大力推进高频政务服务事项“跨区域通办”，不断提升公共服务便捷度，为城乡融合发展提供有力的数字化支撑。

区域协调机制是推进城乡融合发展的关键制度设计。针对行政分割、利益固化、平台虚化等现实困境，要从规划统筹、要素配置、利益共享等角度来建立协调机制框架，用组织领导、制度规范、技术平台来支撑保障机制有效运转。通过不断完善区域协调机制，打通城乡融合的瓶颈卡点，必将推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系。 （作者单位：中共白城市委党校）