中经记者 孟庆伟 北京报道

3月5日，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称“生态环境法典草案”）提请十四届全国人大四次会议审议。这将是继《民法典》之后，我国第二部以“法典”命名的法律。

生态环境法典草案共设5编、1242条，包括总则、污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任和附则。

就编纂法典的必要性和意义，3月4日，十四届全国人大四次会议新闻发言人娄勤俭在新闻发布会上表示，从现实情况看，我国经济社会发展已经进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，需要以最严格制度、最严密法治保护生态环境、推动绿色发展。从法治建设角度看，过去生态环境立法多采取分散立法模式，存在制度重复、衔接不畅等问题。编纂法典，有助于提升立法的系统性、整体性、协同性和时效性。

据了解，目前我国现行有效的生态环境法律有30多部。生态环境法典编纂出台后，环境保护法、水污染防治法等10部法律将不再单独保留。届时，我国将形成以生态环境法典为统领、相关专门法律共同构成的生态环境法律制度体系。

“生态环境法典的编纂，是以法治之力保障美丽中国建设的关键举措。它对于破解生态环境治理难题、筑牢生态安全屏障、推动绿色发展、促进人与自然和谐共生具有不可替代的重要作用，将为美丽中国建设提供坚实的法治保障、制度支撑与行动遵循。”中国政法大学教授王灿发在接受《中国经营报》记者采访时表示。

作为生态环境法典编纂的重要参与者之一，王灿发认为，此次法典编纂既体现制度创新，也呈现出多方面亮点。例如，采取“适度法典化”模式推动立法模式创新；将“绿色低碳发展”单独成编，在全球范围内尚属首次；既强化制度刚性约束，也体现民生关怀，并通过前瞻性制度设计回应新型生态环境问题，为未来立法预留空间。

立法模式创新：适度法典化

据介绍，目前我国现行有效的生态环境法律超过30部，同时还有100余件行政法规、1000多件地方性法规，以及大量司法解释、规章制度和政策措施，这为编纂生态环境法典提供了坚实基础。

3月5日，全国人大常委会副委员长李鸿忠向十四届全国人大四次会议作关于生态环境法典草案的说明时指出，编纂生态环境法典既不是简单的法律汇编，也不是完全的新立新定，而是以法典化立法方式，对我国现有生态环境法律制度和规则进行系统整合、编订纂修、集成提升。

在王灿发看来，生态环境法典草案的重要亮点之一是立法模式创新，即采取“适度法典化”模式，实现从“分散立法”向“系统集成”的转变。

所谓“适度法典化”，全国人大环境与资源保护委员会副主任委员吕忠梅在2024年相关文章中曾指出，该模式综合基本法模式与法典化模式的优势，将基础性、原则性、共通性的法律制度纳入法典，在废止部分法律的同时保留部分单行法，从而既增强生态环境立法的体系性，又保持制度开放性，避免过度僵化。

事实上，多年来，适度法典化编纂在学界逐渐形成共识，其核心是在实质法典与形式法典之间探索符合中国国情的法典形态。早在2019年，王灿发便在学术论文中提出适度法典化的编纂思路。

从当前草案来看，这一思路已得到充分体现。王灿发表示，该草案整合了30多部生态环境单行法和上百件行政法规，减少了以往法律之间的重复和冲突，形成了“总则编+污染防治编+生态保护编+绿色低碳发展编+法律责任编和附则”的整体体系。

“这就像把零散的‘珍珠’串成一条完整的‘项链’，实现了生态环境治理从‘单打独斗’到‘系统集成’的提升，标志着我国生态环境治理进入体系化、现代化的新阶段。”王灿发说。

其中，污染防治编设置“通则分编”，提炼各单行法的共性制度，使法律执行更加顺畅有力。这一设计既兼顾立法效率，又保障制度统一性，是法典编纂的重要创新。

草案说明显示，生态环境法典编纂采取适度法典化模式，并按照三类情况进行处理：

第一类，将现行环境保护法、水污染防治法等10部相关法律经编订纂修后全部纳入法典，法典出台后这些法律不再单独保留；

第二类，将涉及生态要素、生态系统以及循环经济、节约能源等方面的20余部法律择其要旨要则纳入或体现于法典之中，这些法律在法典实施后仍继续保留；

第三类，针对应对气候变化、碳达峰碳中和以及绿色低碳发展等领域，在尚未制定专门法律的情况下，在法典中作出原则性、引领性规定，以体现法典的时代性和前瞻性。

既有刚性约束 又彰显民生温度

党的十八大以来，“绿水青山就是金山银山”的理念深入人心。随着人民群众对生态环境质量期待不断提升，以最严格制度、最严密法治保护生态环境成为社会共识。

作为生态环境领域具有统领意义的基础性法律，生态环境法典的编纂和草案形成不仅凝聚了广泛共识，也回应了社会各界对“美丽中国建设”的关切。

王灿发指出，草案将“绿色低碳发展”单独成编，将碳达峰、碳中和目标以及应对气候变化的政策措施上升为法律制度，围绕循环经济、能源转型、废弃物资源化利用等领域作出系统规定，不仅明确“减量化、再利用、资源化”原则，还强化生产者责任延伸制度，规范碳排放权交易市场，回应了绿色低碳转型的现实需求，也为全球环境法治提供了新的制度样本。

此外，他认为草案改变了过去部分生态环境立法“重监管、轻民生”的倾向，更多关注群众身边的生态环境问题。

例如，针对公民环境维权缺乏明确权利依据的问题，草案在立法目的中明确提出保障公众健康和生态环境权益；针对邻里油烟、噪声等“达标扰民”问题，提出强化规划源头治理；针对“人兽冲突”，设置紧急避险条款，在野生动物危及人身安全时采取措施造成损害可依法免责；针对秸秆焚烧问题，强调科学精准治理，避免“一刀切”。

同时，草案还对光污染、电磁辐射等新型污染问题作出回应，进一步完善公众生态环境权益保障机制，使法典既具有制度刚性，也体现民生温度。

为避免法典成为“无牙老虎”，草案还强化了责任追究和监管机制。例如，明确赋予县级生态环境分局执法权，以解决基层执法“看得见管不着”的问题；统一对环评、监测机构弄虚作假的处罚规则，采取高额罚款、没收违法所得、禁止从业、按日计罚等措施，提高违法成本；同时统一罚款标准，确保“过罚相当”。

此外，草案还设置了信用修复条款，为主动整改的企业提供改正机会，在保持法律刚性的同时体现制度引导功能，推动形成“政府监管、企业主体、公众参与”的协同治理格局。

草案还体现出较强的前瞻性，为未来生态环境治理预留制度空间。

王灿发举例称，草案新增受控热核聚变放射性污染防治相关规定，以适应新能源技术发展需求；强化动力电池、光伏组件等“新三样”废弃物循环利用责任；完善应对气候变化制度，提出建设气候适应型社会，加强极端天气气候事件的综合治理。

“草案为未来技术创新、制度完善和国际合作预留了制度弹性，构建了更加开放、兼容的生态环境法治体系。”王灿发说。

（编辑：郝成 审核：朱紫云 校对：燕郁霞）