21世纪经济报道记者王峰 北京报道  12月22日，托育服务法草案提请十四届全国人大常委会第十九次会议首次审议。

据新华社报道，制定托育服务法，是党和国家用法治呵护三周岁以下最柔弱的婴幼儿群体、为万千家庭纾解“育儿焦虑”的重要一步。

中央经济工作会议提出，努力稳定新出生人口规模。托育事关降低家庭养育成本，作为重要的生育支持政策，托育专门立法备受社会瞩目。

草案将明确托育的性质定位、政府职责、财政支出结构等基础性机制。对于广大家庭来说，他们更关注托育价格如何更普惠、如何就近更好托育、能否享受更多育儿补贴等切身问题。

托育服务立法快车道

“十四五”期间，托育发展被纳入国民经济和社会发展规划，专门立法也进入快车道。

2024年9月10日，《国务院关于推进托育服务工作情况的报告》指出了托育的主要问题和挑战：超过三成的3岁以下婴幼儿家庭有送托需求，但截至当时全国实际入托率仅为7.86%；约七成托育机构处于亏损状态；2023年一线城市平均托育收费价格在5500元/人/月以上；全国仅有6.15%的社区建有托育服务设施等。

十四届全国人大常委会第十一次会议在审议上述报告时，有些出席人员提出，应加快托育服务法起草进程，明确托育的性质定位、政府职责、保障措施、法律责任等。

“托育问题只有通过立法，许多问题才能得到实质性解决。”全国人大常委会委员郑卫平在审议时说。全国人大常委会委员张勇也建议，亟须加强顶层设计，自上而下推动托育体系的发展和完善。 

在2023年9月7日公布的十四届全国人大常委会立法规划中，托育服务法被列为第二类项目，即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。到了今年5月14日，全国人大常委会2025年度立法工作计划公布，托育服务法被列入初次审议的法律案。直到12月22日，草案在今年最后一次全国人大常委会会议上亮相。

纵观国际经验，有的国家正是通过立法促进了托育发展。

丹麦1976年就颁布《援助法》，将日托机构从照料婴幼儿的临时性机构确立为常规的正式机构，2007年颁布《日托服务法》，重申政府托育基本补助金总额至少占托育费用的75%。

欧盟数据库统计结果显示，2022年、2023年丹麦0—3岁婴幼儿入托率分别达74.7%、69.9%。

韩国《托育服务法》不仅规定地方政府应确保其管辖区域内有适当的托育机构，同时建立和运营一定比例的公办托育机构，还规定员工500人以上或者女性员工300人以上的企业须设置工作场所托育机构。

我国的托育服务法草案同样强调托育的公共服务属性。草案共8章76条，包括总则、托育机构、托育人员、服务提供、保障措施、监督管理、法律责任和附则。

草案明确，各级人民政府应当将托育服务发展纳入国民经济和社会发展规划，建立工作经费保障机制，统筹规划、合理布局和配置城乡托育服务资源，增加普惠托育服务供给，将普惠托育服务有序纳入基本公共服务范围。

北京大学政府管理学院教授马亮告诉21世纪经济报道记者，“十五五”时期各地基本公共服务清单会进一步向“一老一小”侧重。

“生育率持续走低，国家大力鼓励生育，但前提是让大家愿意生、敢生，因此，打造生育友好型社区，让居民能就近获得托育服务，对鼓励生育非常重要。”他说。

与学前教育有本质区别

目前，我国在人口与计划生育法、未成年人保护法、妇女权益保障法、家庭教育促进法、学前教育法中都有托育服务的相关规定，但均为原则性条款，亟需一部托育专门立法。

进行专门立法，有利于明确托育的性质与定位。

学前教育法立法过程中，各界普遍呼吁增加托育的相关规定，最终在法律中写入了“鼓励有条件的幼儿园开设托班，提供托育服务”的规定。

“但托育与学前教育有根本性区别，在托育中，教育是其次的，重点是照护，因此托育不能由学前教育法解决，而需要专门立法。”中国政法大学教育法研究中心主任李红勃告诉21世纪经济报道记者。

因此，学前教育法特别规定：幼儿园提供托育服务的，依照有关法律法规和国家有关规定执行。

托育服务法草案中“服务提供”的相关内容，进一步凸显了托育与学前教育的区别。

据新华社报道，草案规定，科学引导婴幼儿进行多种形式的游戏玩耍等活动，不得在面向婴幼儿的活动中使用视屏类电子产品，对婴幼儿在托期间的生活进行记录等。

托育与教育的区别，还突出体现在人员的资质和职责不同。

草案提出，国家将实行托育师资格考试和注册制度，设定学历、专业门槛，并建立托育师职称评定标准。

明确性质和定位之后，还需要明确相关主管部门。对此，草案一方面规定，设立托育机构应当先取得卫生健康主管部门的许可，另一方面规定，县级以上地方人民政府应当建立本辖区托育服务综合监督管理机制。

幼儿园提供的托幼一体将是托育的重要形式。比如，截至今年10月，北京市丰台区共有114所幼儿园开设托班，15家独立托育机构。

而对于开设托班的幼儿园来说，既需要向教育部门申请幼儿园办学许可，又需要向卫生健康部门申请托育服务许可。

这带来一个问题：托育应由卫生健康部门还是教育部门主管？

“由卫生健康部门主管托育工作被日本、欧洲多国采用，这与托育的工作内容和性质更为接近，是比较合适的。”中国教育科学研究院研究员储朝晖说。

“日常运行过程中，托育还会涉及教育、消防、市场监管等部门的职责，这就还需要多部门协同的综合监管。” 储朝晖告诉21世纪经济报道记者。

建立财政长效支持制度

对于广大家庭来说，普惠的价格是最看重的问题之一。

专家认为，托育应纳入基本公共服务，明确为一项社会公益事业，这需要加强财政保障力度。

丹麦在1976年《援助法》中明确，并在2007年《日托服务法》中重申，政府托育基本补助金总额至少占托育费用的75%。2022年欧盟的调查结果显示，丹麦仅2%的家长认为他们无法承受托育费用。

韩国从2012年开始，对托育从选择性资助转变为普遍性资助，所有婴幼儿都有资格获得基本的免费托育，多子女、单亲、低收入家庭等符合特定资格的家庭还能得到免费的延时托育。

我国近年来明显加强了中央财政保障力度。上述《国务院关于推进托育服务工作情况的报告》显示，2021—2024年，中央预算内投资下达49.1亿元支持130个县级以上托育综合服务中心、62个公办托育机构和12万多个普惠托位建设。超长期特别国债设立托育建设投向领域。

草案明确规定，鼓励地方人民政府探索建立婴幼儿家庭托育服务补贴制度；有条件的地方人民政府应当建立普惠托育服务的补贴制度；地方人民政府应当通过购买服务等方式支持普惠托育服务发展。

但新华社报道还指出，国家层面尚未建立财政长效支持制度。

有专家指出，应参照学前教育有关规定，明确建立普惠性托育机构或普惠托位的生均财政投入标准与补助标准，切实保障落实并动态调整。

目前，多地开始发放托育消费券，金额每月数百元不等。这不仅降低了家长养育成本，还能间接扶持托育机构发展，更重要的是把选择权交给家长，有利于提高行业服务质量。

储朝晖认为，地方结合社会托育需求和财政能力发放托育券，操作相对规范，又能兼顾公平和效率。