（来源：中国政府采购报）

转自：中国政府采购报

【他山之石】

完善公共部门人工智能采购指南

■ 张舒慧

前不久，经济合作与发展组织（以下简称经合组织）发布《2026年数字政府展望》（以下简称报告），系统性评估了成员国在数字化采购领域的进展与存在的差距。其中指出，尽管各国在采购指导方针方面取得了显著改善，但采购实践尚未完全跟上现代数字化交付模式的步伐。这一差距在人工智能采购领域尤为突出，对政府的战略能力、风险管理及问责机制构成重大挑战，建议完善公共部门人工智能采购指南。

指导方针的创新性及局限性

据统计，制定专门针对数字化及信息通信技术项目采购指南的成员国数量，从2023年33个成员国中的22个（占67%）增加到2025年36个成员国中的27个（占75%）。这一增长反映出各方日益认识到，统一的采购指导对于减少重复工作、降低交易成本以及提升资金使用效益具有重要意义。

然而，拥有完善的指导方针并不等同于采用符合现代数字化交付模式的采购方式。如今，许多数字化项目并不遵循“预先明确需求、选定供应商、交付固定产品”的简单模式。随着项目推进、技术变革，这些项目的需求会不断演变，最终所需的成果可能与项目启动时的设想截然不同。可以说，为传统、范围固定型项目设计的采购程序难以适应这一现实。

目前，有20个经合组织成员国采用了适用于数字化交付的采购机制。具体来看，一是集中采购，即通过统一采购渠道降低单位成本，提升议价能力；二是框架协议采购，即建立预审合格的供应商库，简化后续采购流程；三是联合采购，即多机构联合采购，共享资源与风险；四是动态采购，即允许供应商库随时间动态更新，适应快速变化的技术环境；五是竞争性对话，即允许政府与供应商共同探索解决方案，围绕成果而非固定技术规范签订合同。

这反映了成员国在公共采购领域治理水平的日益成熟，但也面临一些现实挑战。比如，采购团队可能缺乏运用更灵活方法所需的技能和组织条件；规避风险的文化氛围可能使官员们不愿偏离其熟悉的运作模式；预算编制与审批周期可能与迭代式交付模式不匹配。此外，中央层面的指导方针虽对确保业务一致性具有重要价值，但若缺乏配套的培训、支持以及以成果为导向的合同模式，便可能无意中强化标准化管理方式。

整体来看，经合组织成员国的数字政府采购体系建设呈现出“框架完善、实践滞后”的特征。采购指导方针已得到显著改善，但采购实践尚未完全适应现代数字化交付模式的需求。尤其在人工智能采购领域，各国中央层面支持的缺失在一定程度上成为制约政府运用人工智能的关键瓶颈。

人工智能采购支持力度有待加强

目前，大多数经合组织为人工智能相关项目提供资金支持。比如，32个经合组织成员国设有用于政府领域人工智能系统开发或应用的资金支持机制，15个经合组织成员国设有专项拨款。但经合组织认为，目前对采购人工智能产品和服务的支持力度相对较弱。数据显示，仅有21个经合组织成员国在中央层面为采购人工智能产品与服务提供支持；在候选加入国中，尚无任何国家提供此类支持。

这一差距值得高度关注，原因在于人工智能系统的复杂性对公共采购提出了特殊要求：一是技术理解力，即政府需要具备足够的技术理解力，以明确系统应实现的功能、制定清晰的保障措施，并核查供应商是否负责任地处理数据、构建可靠的模型、保障系统安全等；二是合同治理，即相关合同需充分涵盖风险管控、许可授权、数据管理及知识产权保护等议题，而非仅限于传统的价格与交付条款；三是全生命周期管理，即建立可审计、可追溯的采购管理机制，确保系统从部署到退役的全过程受到有效监管；四是风险防范，即防范供应商锁定、问责机制不明确、系统行为与性能透明度不足等风险。

经合组织认为，若缺乏明确的采购指导方针、创新采购程序以及共享机制（如标准化评审标准、采购框架和示范合同条款），政府将面临一系列治理挑战。采购人工智能系统并非仅仅是选择供应商的问题，还需要政府具备足够的能力，以负责任的方式管理技术。换言之，政府必须能够开展战略性合作、选择性外包，并保持足够的内部能力。

资源配置的平衡

随着各国政府不断扩大数字技术与人工智能的应用范围，它们面临着关于如何配置有限资源的根本性问题——哪些项目应由内部构建或开发？哪些项目应从外部供应商处采购？经合组织认为，这并非纯粹的技术问题。外部服务提供商能够提供政府自身不具备的技能与能力，加速项目交付，并为政府对接专业领域专业知识提供支持。但不可否认的是，有效数字政府所必需的知识、判断力与问责制，是为公众提供安全、高质量的公共服务的核心竞争力。若政府过度依赖市场，则可能存在一定风险。当相关技术缺乏透明度时（如某些人工智能模型的内部运作机制对买方而言可能并不完全透明），易引发关于数据质量、系统依赖性及伦理使用等方面的质疑。在这种情况下，政府对第三方供应商的依赖程度会变得难以逆转且代价高昂，进而可能削弱其监管数字系统的能力。

经合组织发现，在众多可行方案中，正确的做法并非简单地选择其中一种方式，而是要审慎把握各方案之间的平衡。政府需要具备足够的内部专业能力，以便清晰界定需求、负责任地开展采购、有效管理供应商，并在整个合同生命周期内实施全程监督。外部供应商则可作为对这些内部能力的补充，而非替代政府自身应拥有的核心专业能力。

不少经合组织成员国正在建立专门的框架，以更好地在政府层面采购数字技术。比如，澳大利亚数字化转型局通过BuyICT平台统筹管理全政府范围内的数字化采购工作。该平台涵盖采购预算、框架协议、灵活供应商库及合同管理等功能，实现了各部门间对数字化采购信息的共享。英国利用“数字市场”和“王室商业服务”协议来采购数字服务及专业服务供应商，简化了供应商对接流程。韩国通过数字服务平台开展集中式数字化采购工作，并借助电子招标辅助系统起草招标文件，确保采购过程透明、高效、规范。

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